por el Abog. Jorge Figueredo Klein, consultor de la OIT para apoyo al sector MIPYMES
Un dato bastante conocido es que el sector MIPYME constituye el 95,7 % de las unidades productivas del país y da ocupación a más del 70% de la mano de obra del mercado laboral, lo cual constituye sobrados motivos para que tengan un enfoque especial por parte de las políticas públicas del Estado.
Si bien el sector cuenta con un marco legal como lo es la Ley N° 4457/12 de Fomento a las MIPYMES y la creación de un cierto nivel de institucionalidad a través del Viceministerio de MIPYMES dependiente del Ministerio de Industria y Comercio, recién a partir de la pandemia del COVID – 19 y sus efectos traducidos en cierre de empresas, suspensión o cesación del personal y acumulación de una importante deuda para los años siguientes, se ha visualizado la necesidad imperativa de las medidas de contención, fomento y fortalecimiento del sector, especialmente de las micro y pequeñas empresas.
Para sorpresa del sector, agotadas las medidas de contención del estado de emergencia y como resultado de la cohesión lograda del sector que, como punto positivo de esta crisis ha visto el surgimiento de la Federación de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa del Paraguay (FEDEMIPYME), la primera prueba de fuego de la voluntad política del Estado Paraguayo en apoyar a las MIPYMES llegó de improviso con el Proyecto de Ley de Suministro y Contrataciones Públicas” que fuera presentado por el Poder Ejecutivo en Junio de 2.021.
Recién luego de una presentación del MIC de los resultados de una consultoría en el marco del Programa MIPYME COMPITE sobre contrataciones públicas, se reveló que del total de las compras públicas del Estado en el período 2017 – 2020 (promedio anual de USD 3.420 millones) solamente un 8,9 % de las mismas fueron adjudicadas a las MIPYMES (promedio anual de USD 305,85), de ese monto el 45 % fue adjudicado a medianas empresas. Otro dato revelador es que comparado por regiones, el 59,8 % fue adjudicado a MIPYMEs de Asunción, 22,6 % del Departamento Central y solamente 5,7 % del Alto Paraná.
Por ende, luego de tomar conocimiento de dichas exiguas cifras con posterioridad a la presentación del Proyecto de Ley, la FEDEMIPYME nos encargó un estudio comparativo de compras públicas a nivel regional para conocer el estado del arte y en qué nivel se encontraba nuestro país, el cual basado en una publicación del Ministerio de Industria, Comercio y MIPYMES de República Dominicana arrojó los siguientes resultados:
- el porcentaje de compras públicas a las Mipymes fue significativamente más elevado en varios países del continente, con mayor o menor desarrollo que el Paraguay, por ejemplo Brasil con el 16 %, Chile con el 85 %, El Salvador con 69 % y México con el 42 %;
- Varios de los países tienen por Ley establecido una reserva de mercado a favor de las Mipymes, en particular todos los miembros del MERCOSUR (Argentina con el 10 %, Brasil con el 25 % y Uruguay con el 10 %), además de El Salvador (12 % y busca llegar al 25 %) y Ecuador con sus FERIAS INCLUSIVAS, por citar algunos ejemplos;
- Una modalidad bastante extendida es que lo que en el proyecto de Ley se denomina “Licitaciones de Menor Cuantía” (por debajo de 5.000 salarios mínimos equivalente a Gs. 440 millones apróx.) están reservadas al sector Mipymes, tales como en Colombia (hasta USD 195.000), Brasil, Argentina, Ecuador, República Dominicana.
- Además de lo citado, varios países implementan otros tipos de modalidades y/o herramientas para fomentar el acceso y la adjudicación al sector. Por ejemplo, en Brasil puede exigirse a los licitantes que subcontraten con pymes un porcentaje de hasta el 30% del valor solicitado.
Como resultado de este comparativo a nivel regional y luego de un análisis pormenorizado del Proyecto de Ley concluimos la necesidad de reforzar las medidas previstas para el sector MIPYME, limitada a la mención GENERICA en los art. 35 (Procedimiento especiales de contratación) donde menciona a las MIPYMES “ u otros grupos de interés vulnerables o bajo condiciones de protección social”, el art. 38 (Promoción de compras públicas sostenibles) por el cual la DNCP “PODRA” desarrollar procedimientos de contratación especiales, y en el art. 62 (Pagos y anticipos) por el cual en la reglamentación se “PODRA” disponer mecanismos para otorgar condiciones especiales de pago a MIPYMES (recordamos que la Ley de Pronto Pago ya fue archivada en el Congreso).
En base a dicha evidencia proveída por la doctrina y la legislación comparada, y dado los plazos para el tratamiento del proyecto, la FEDEMIPYME con nuestro apoyo técnico procedió formalmente a presentar dos propuestas tendientes, primero a FOMENTAR el ACCESO a las compras públicas, y segundo elevar los porcentajes de ADJUDICACION a la media regional.
Las dos medidas fueron la modificación del art. 27, por el cual se introduce una reserva de mercado del 20 % a fin de que en un plazo de hasta cinco años se adjudique a las MIPYMES dicho porcentaje del monto de las compras públicas que destina cada institución convocante anualmente, excepto en los casos previstos en el art. 33 incisos c) (estudio de mercado revelando inexistencia de proveedores, d) (ausencia de ofertas previas) y e) (decisión del Ministerio de Hacienda por motivos de política económica).
La segunda se refiere a la modificación del art. 34 respecto a las licitaciones de menor cuantía, a fin de que las mismas se reserven PREFERENTEMENTE a las MIPYMES.
Ambas propuestas fueron aceptadas e incorporadas en el texto con media sanción de la Cámara de Senadores en Diciembre 2021, posteriormente no sufrió alteración en la “APROBACION CON MODIFICACIONES” de la Cámara de Diputados, estando nuevamente el texto en el Senado que podrá ratificarse en su sanción inicial o aceptar las modificaciones de Diputados, estando prevista la promulgación de esta Ley dentro del año 2.022.
Esta modificación al proyecto original no solamente permitirá el acceso y adjudicación a un mercado ampliado de otros USD 350 millones/año sino que permitirá que las MIPYMES puedan competir en igualdad de condiciones en un proceso gradual que será la base para lograr una mayor participación del sector, posibilitará un mayor desarrollo de oferentes incluso a nivel departamental con una probable baja de precios, un atractivo para la formalización (ya que deberán contar con cédula MIPYME), una distribución más equitativa de la inversión pública y, sobre todo un decidido apoyo a la microeconomía, que con justicia reclama su espacio hasta hoy día relegado y que si no se legisla expresamente, el sector es fagocitado por las grandes empresas.
Considerando que esta es la primera política pública que afecta al sector MIPYME luego de la pandemia y la reciente agremiación del sector bajo el paraguas de FEDEMIPYMES, que también contó con nuestra asesoría técnica para su formación como persona jurídica, entendemos que sería el primer paso exitoso hacia una verdadera REFORMA ESTRUCTURAL del sistema de contrataciones públicas y que incluirá expresamente a las MIPYMES (reforma impulsada “desde afuera”), lo cual nos motiva a seguir bregando por más reformas estructurales sectoriales (al momento nos encontramos trabajando en la modificación de la Ley N° 4.457/12 de Mipymes) que ya serían de aplicación en el nuevo período de gobierno 2023 -2028, en el entendimiento que dichas medidas son de estricta justicia y cuentan con sólidos fundamentos técnicos.